今年入冬以來，我國多個省份天然氣供應緊張，液化天然氣（LNG）價格明顯上漲，引發社會高度關注。

    當前天然氣供應短缺產生的原因、影響及政策建議，21世紀經濟報道專訪了國家發改委價格監測中心高級經濟師劉滿平。

多種因素匯集的結果：
    《21世紀》：作為季節性需求變動強的行業，局部地區天然氣冬季供應可能緊張，與往年相比，今年有哪些不同的特點？

    劉滿平：高，覆蓋范圍廣，眾多地區供應緊張。之前我國天然氣供應短缺范圍主要集中在京津冀周邊的華北地區，而今年，據已披露的消息，目前全國除西藏、廣西、廣東、福建以及東北等少數省份外，其余省份均出現供應緊張。

第二，爆發時間提前，價格上漲快。今年部分地區剛剛進入冬季，比較冷的時候還未到來就出現天然氣供應短缺。其結果就是完全由市場定價的液化天然氣（LNG）價格短時間內出現暴漲。國家統計局數據顯示，今年8月下旬全國LNG價格是每噸3129.1元，9月同期價格為3519元，10月為4337.4元，11月為5636.7元。按此計算，11月LNG價格比8月漲幅高達80%，比9月上漲60%，比10月上漲30%左右。

第三，多種因素交織，影響嚴重。往年天然氣供應短缺產生原因主要在需求側，而今年，既有需求側的原因，也有供給側的原因；既有主觀因素，又有客觀因素；既有市場上的原因，也有外在政策的推動。

天然氣供應短缺四個原因：
《21世紀》：你認為當前天然氣供應短缺形成的原因是什么？
    劉滿平：總的來看，當前天然氣供應短缺是天然氣生產、運輸、儲備、消費、政府政策等多方面因素影響而形成的。
一、上游資源供應不足。一是主要管道氣源供應方中亞國家冬季為保障本國用氣，再加上部分政治因素考量，減少出口。供應我國的天然氣從冬季前的每日1.3億m3降至不足1.1億m3，縮減了約3000萬m3，使得新投運的陜京四線無法發揮作用。二是過去幾年國內天然氣市場需求增長放緩，國內油氣企業天然氣投資和陸上管網的擴產規劃都受到影響。三是原定于2017年投產運營的中石化天津LNG接收站未能如期上產，直接導致3000萬m3供應華北的資源未能落實。四是中石化頁巖氣無法實現原計劃產量，另有100萬-200萬m3/日的焦爐煤氣由于環保原因被叫停，無法供應。

二、下游終端需求急劇增長。今年以來，隨著宏觀經濟形勢好轉；天然氣性價比提升，工業生產、燃氣發電、化工等領域用氣需求較快增長；LNG汽車市場回暖；環保監管力度加大；“煤改氣”不斷推進，國內天然氣消費出現爆發式增長，消費量進入到一個前所未有的峰值。國家發改委數據顯示，1-11月全國天然氣消費量達到2097億m3，同比增長18.9%；進口天然氣817億m3，增長28.9%，增速均大幅超過前幾年。預計全年增量是2010-2016年年均增量兩倍以上。尤其是今年華北各省的LNG消費增速普遍在20%以上，遠高于全國天然氣需求增速。

三、中游基礎設施建設滯后。天然氣供求平衡調配主要通過基礎設施來實現，尤其在冬季應急調峰上。基礎設施主要有輸送管網、儲氣設施和LNG接收站。高先，基礎設施薄弱，峰谷調節能力弱。目前我國每萬平方公里陸地面積對應的管網里程約70公里，僅相當于美國的12%；地下儲氣庫形成工作氣量64億m3，僅占消費量的3.1%，而世界平均水平約為10%，美國、歐盟分別為20%、25%，日本、韓國約為15%-20%。其次，全國尚有超過20%的地級行政單位、約30%的縣級行政單位沒有接通管道氣。而在已接通管網的地方，由于其所屬企業不一樣，互聯互通程度不夠。同時，基礎設施尚未實現第三方公平開放，導致系統內的管網、儲氣設施和LNG接收站存在自身利用率不高，而系統外想進又無法進的困境。

四、部分相關政策協調性不夠。今年可以說是天然氣體制改革、環境治理力度比較大的一年，眾多政策之間的不協調或多或少對天然氣供應短缺產生助推作用：有關部門對今年天然氣需求迅速增長估計不足，影響了能夠增加供應的相關工作。部分地方政府應急預案不健全，平時不重視儲備調峰設施建設，缺氣時才臨時抱佛腳，四處找氣源。地方政府層層加碼、盲目推進“煤改氣”工程。早在2013年，國家就提出了“煤改氣”的方案，并要求做好規劃，落實氣源同時建設好基礎設施。而部分地方政府在規劃布局上落后進度，拖到了方案限定的比較后一年，在沒有落實好氣源的情況下推進“煤改氣”，甚至一些原本不屬于“2+26”城市范圍內的城市也強行推行“煤改氣”，導致今年“煤改氣”強度大大超預期，需求也超預期增長。

    據環保部披露，今年實際完成以電代煤、以氣代煤400萬戶，遠遠超出之前300萬戶的預期。僅河北省采暖季天然氣需求量同比就增長234%。此外，城市門站價格的降低刺激了天然氣需求；交易中心管道氣競價一定程度上誘發了LNG價格上漲預期；居民用氣與非居民用氣的價格差導致上游供氣企業與城市燃氣企業存在增大工業用氣規模的“趨利”性。

加強央地政策協調：
《21世紀》：你對應對天然氣供應短缺有哪些政策建議？
    劉滿平：天然氣供應短缺在天然氣體制市場化改革中出現，是改革進程中遇到的眾多問題之一，但不能以此否定整個改革的方向和成果，更不能因此放棄改革。未來只是依靠改革，采取綜合措施來有效應對。

一、“開源”，挖掘潛力，努力增加供應。進一步加強現有國內天然氣田氣井開采開發力度和集輸網絡建設，加大非常規天然氣，如頁巖氣等的開發力度，提升國內產量。積極與中亞天然氣資源國溝通，避免未來再次出現減供、停供等不確定性風險。應當利用當前國際LNG市場供應較為寬松，LNG現貨貿易急劇增長，氣價仍處于較低水平的時機，鼓勵更多的國內企業到全球購買可靠的LNG現貨資源，尤其是美國的LNG資源，積極擴大進口。政府要加大沿海天然氣進口碼頭海域資源的開放力度，可考慮開放一些綠色通道給進口企業使用。

二、“節流”，“限工保民”，適當減緩需求增速。冬季取暖用氣對于居民來說是一項剛性需求，相較于工業用氣，民用天然氣用量較小，增速也低于工業用氣，應優先予以保證。為避免用氣緊張時工業用戶與居民用戶“爭氣”，應嚴格執行“限工保民” ，必要時可以犧牲掉工業用氣，既要限制上游企業的大工業直供用戶，又要限制城燃企業的大工業用戶。
    應循序漸進推進“煤改氣”工程，適時啟動煤電應急調峰項目。地方政府要立足本地資源稟賦、經濟水平和居民習慣，選擇適宜的散煤治理模式。宜氣則氣、宜電則電、宜煤則煤、宜柴則柴，因地制宜。對尚未落實氣源或“煤改氣”氣源未到位的區域，不能強制推進“煤改氣”工程，避免“一刀切”和“畢其功于一役”。此外，在季節性用氣峰谷差比較大的地方可以保留或適時啟動煤電應急調峰項目。

三、“擴建”和“開放”，加快LNG接收站和儲備體系建設，推動基礎設施的公平開放和互聯互通。協調地方各部門關系，確保天津中石化LNG接收站盡快投產。同時進一步下放審批權力，降低準入門檻，加快推動環渤海地區LNG接收站的建設，以保證華北地區的供氣安全。
    加快儲氣庫建設，建立完善的天然氣儲備體系。應參照國內石油儲備體系建設經驗，改變目前儲氣設施建設僅由天然氣生產商承擔的局面，嚴格要求天然氣上下游企業都應承擔儲備責任。中央與地方建設天然氣戰略儲備，天然氣生產商與城市燃氣建設商業儲備，形成完善的天然氣儲備體系。
    未來應加快推進管道獨立和LNG接收站獨立運營，加強政府監管，加快基礎設施向第三方準入，促進天然氣管網互聯互通，逐步形成區域性乃至全國性管網。

四、協調，加強中央與地方、不同部門在治理霧霾、應對天然氣供應短缺方面頂層設計與政策落實之間的協調。頂層設計既要科學合理，又要統籌兼顧，應做好長期作戰的準備。地方政府在具體落實政策時，既要嚴格按照中央政策辦事，又要考慮當地實情，不能搞“一刀切”或“運動式執法”，將指標任務層層加碼，急功近利。在進行天然氣價格市場化改革的同時，推進財政、稅收、社會保障等相關配套政策的改革，降低因改革所帶來的對低收入階層的沖擊，兜住民生底線。